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인도주의-발전-평화의 연결: 트리플 넥서스(triple nexus)




본 글은 스톡홀름국제평화연구소에 개제된 글입니다.

원문출처: https://www.sipri.org/commentary/topical-backgrounder/2019/connecting-dots-triple-nexus


트리플 넥서스 – 인도주의, 발전, 평화 - 의 연결

2019년 11월 29일

마리나 카파리니(Marina Caparini), 앤더스 레이건(Anders Reagan)

‘트리플 넥서스’라는 개념은 인도주의, 개발, 평화 분야 사이의 상호 연관성을 확보하기 위한 개념이다. 구체적으로 설명하자면, 트리플 넥서스는 현장의 요구를 보다 효과적인 방법으로 충족하고, 취약점을 완화하고, 지속 가능한 평화로 나아가기 위해 각 분야 사이에서 일관성 있게 시도하는 협력을 일컫는 말이다. 트리플 넥서스는 ‘보다 잘 조율된 노력’이라는 점에서 새로운 해결책과는 거리가 멀어 보일 수 있지만, 여러 시각을 다방면으로 융합한 개념으로서 관심이 높기도 하다. 트리플 넥서스에 대한 비판이 있고 실제 운영상의 어려움들도 지적되고 있지만, 비판에 앞서 개념이 등장하게 된 맥락을 먼저 이해할 필요가 있다.

지난 10년간 지속적으로 악화된 갈등상황과 인도주의적 위기

지난 10년간 분쟁과 갈등으로 발생한 이슈들과 국제개발이 해결해야 할 문제들이 동시에 급증하였다. 2017년 무력갈등 건수는 30년 만에 가장 높게 집계되었고, 갈등이 지속되는 기간 역시 점점 길어지는 추세이다. 1970년에 종료된 갈등 사태들은 평균적으로 9.6년이 지속되었던 반면, 2014년에는 갈등 지속 기간이 평균 26.7년으로 길어졌다. 갈등은 ‘종식’ 되더라도 재발할 가능성이 높고, 평화협정들은 체결된 이후 5년 안에 3분의 1이 무효화 된다고 한다.

최근 심화된 갈등 사태는 이주민의 증가와 빈곤의 문제가 더 심각해진 현상과도 깊은 연관이 있다. 2018년 말 전 세계 비자발적 이동 규모가 사상 최대를 기록하면서 내부 실향민, 난민, 망명 신청자 수는 20년 전보다 두 배 늘어난 7,080만 명에 달했다. 현재 전 세계 난민의 약 84%는 출신 국가와 국경을 맞댄 중-저소득 국가에서 머무르고 있는 실정이다. 2017년 통계에 의하면 장기화된 난민 상황으로 고국을 떠나있어야 하는 기간은 평균 26년이다. 설상가상으로 빈곤한 사람들의 피해는 더더욱 심각해지고 있으며, OECD에 따르면 2030년까지 이미 극심한 빈곤에 살고 있는 사람들의 80%가 더 취약한 환경에 노출될 전망이다.

갈등과 관련된 인도주의적 위기 상황은 분명 점점 더 복잡해지고 장기화되고 있으며, 모든 상황은 기후변화로 인해 점점 더 악화되고 있는 실정이다.

갈등이 심각해짐에 따라 인도주의적 지원에 대한 필요는 늘어나고 있지만 대응할 수 있는 자원은 부족한 것이 현실이다. 인도주의 자금 지원은 2017년 정점을 찍은 이후 주춤하고 있고, 개발도상국을 위한 원조도 2018년 이후로 유지되는 수준이다. 갈등 예방 활동 역시 심각한 자금 부족을 겪고 있는데, 2016년 총 해외 개발 지원금의 2%만이 이 분야에 할애되었다. 평화유지활동 역시 유사한 재정난을 겪고 있고, 특정 지역에서 평화 유지 활동의 중요성이 막대함에도 불구하고 가장 다차원적인 평화 유지 임무들이 종료를 준비하고 있거나 축소되고 있다.

국제 정책 동향

다양한 국제기구와 관계단체들은 이러한 시스템 위기를 극복하기 위한 방안으로 2015년부터 국제 정책 프레임을 통해 여러 가지 양식들을 설정하였다. 유엔의 2030 지속가능발전목표(SDG)와 평화 유지에 관한 프레임워크도 여기에 포함된다. 유엔의 의제와 양식들은 갈등의 근본 원인을 해결하면서 사회의 공통된 비전을 구축하는 것을 목표로 삼고 있고, 무엇보다도 유엔의 세 가지 초석 - 평화와 안보, 개발, 인권 - 사이의 상호연결을 통해 구조적 폭력에 대한 대응이 촉진될 것으로 기대된다.

UN의 인류애를 위한 의제(Agenda for Humanity)'의 기조는 장기화되고 뿌리 깊은 갈등과 개발의 문제점이 공존하는 상황에서 인도주의 지원 체제의 개혁을 통해 대응 방안을 개선하는 것이다. 2016년에 만들어진 이 계획은 인도주의 부문과 개발 부문 간의 협력을 증진하여 현장의 필요성, 위험성, 취약성을 최소화하고 공유된 결과를 도출하는 것을 목표로 한다. 공동 행동 서약은 양쪽 분야의 (a) 데이터, 분석 및 정보를 통합 (b) 계획 및 프로그램 과정 실행에 공동참여 (c) 효율적 리더십 구축 (d) 통합적 결과를 도출하기 위한 재무적 양식의 실행을 추구한다. 일반적으로 '새로운 작업 방식'(New Way of Working, NWOW)이라고도 부른다. 인도주의 지원-개발의 격차를 해소하기 위한 이 접근방식은 '인도주의-발전 넥서스(nexus)' 또는 '더블 넥서스(double nexus)'로 알려지게 되었으며, 두 분야가 각자 다년간 수행된 운영방식을 공유함으로써 협력을 통한 성과를 달성하도록 강조한다.

국제 비정부기구들도 이 넥서스(nexus)에 포함된다. 2018년에 실시된 사례 연구에 따르면 국가가 운영하는 단체들은 인도주의와 개발과정과 목표를 점진적으로 연결하는 데에 실제로 기여하였고, 단기적 구호 활동이 장기적 지역 사회 요구와 통합되는 현상으로 이어지기도 했다. 넥서스 접근법의 예를 들자면 마을에서 공동저축을 진행하는 동시에 대출협회를 결성하여 지역 난민들이 경제적으로 힘을 받고 사회결속력도 증진되는 사례이다. 다른 예로는 사회적 문제를 다루는 사회적 기업이 여성의 권리향상을 난민지원 프로그램에 통합하는 경우, 현금지원과 바우처 서비스를 동시에 지원함으로서 지역시장이 활성화되는 경우가 있다. 이처럼 더블 넥서스는 비교적 짧은 시간 내에 개발되어 효율적으로 현장에 적용되었다고 할 수 있다.

인도주의, 개발 및 평화 협력: 트리플 넥서스(nexus)

2016년 12월 안토니오 구테흐스가 반기문 사무총장의 뒤를 이어 유엔 사무총장으로 취임했다. 그 당시에 이미 일부 관계자들은 구호, 재활, 조기 회복, 개발, 평화 구축, 안정화 활동들이 서로 겹치기도 하고, 동시에 진행이 되기도 하며, 분야가 서로 교차하고 있다는 것을 알고 있었다. 인도주의, 개발, 평화적 개입은 궁극적으로 인간의 안전을 추구하고 회복탄(력)성을 강화한다는 동일한 광범위한 목표를 공유하기도 한다.

UN 총회 때 구테흐스가 취임 선서에서 한 발언은 강력한 갈등 예방에 초점을 맞추고 있다. 구체적으로 그는 '위기의 초기 단계부터 인도주의와 개발영역의 연결을 통해 피해커뮤니티를 지원하고 제도적, 경제적 폐해를 개선하여 취약성과 불안정성이 또 다른 위기로 이어지는 상황을 예방할 것’에 대한 필요성을 강조했다. 구테흐스는 '인도주의적 대응, 지속 가능한 발전, 평화 유지는 동일한 삼각형의 세 가지 면'이라고 언급하였고, NWOW를 바탕으로 하여 유엔 기구들이 자신들의 의무에 대해 좀 더 책임감을 가질 필요가 있다고 말했다. 구테흐스는 2030년 의제와 및 유엔 개혁 달성에 있어 평화와 안보를 명시적으로 연계함으로써 더블 넥서스를 확장하고 트리플 넥서스를 구축하였다.

트리플 넥서스는 자원이 고갈된 상황에서 국제적 차원의 노력과 체계를 중심으로 구축된다. 인도주의, 개발, 평화 분야 종사자들이 보다 효과적으로 전 세계의 고통을 경감시키고, 회복력을 증진하고, 분쟁이나 재발 방지를 위해 서로와 더 포괄적으로 협력하며 일을 수행할 것을 요청한다. 이 담론이 등장한 이래, 기부자를 포함한 인도주의, 개발, 평화커뮤니티에 종사하는 이들에게 트리플 넥서스는 점점 더 주목의 대상이 되고 있다. 2019년 2월 경제협력개발기구(OECD) 개발원조위원회(DAC)는 회원국들이 보다 협력적이고 일관성 있고 상호 보완적인 인도주의적 개발을 구현할 수 있도록 지원하는 포괄적인 체계를 제공하는 '인도적-개발-평화적 넥서스에 관한 권고안'을 채택하였다. 법적 구속력은 없지만 강력한 도덕적 책임을 부여하는 OECD DAC 권고안은 회원국들이 넥서스 내에서 조정하고, 넥서스 내에서 프로그램을 짜고, 넥서스를 통해 더 나은 금융을 제공하도록 장려하고 있다.

트리플 넥서스는 이전의 더블 넥서스보다 개선된 개념이라고 볼 수도 있기도 하지만 아직 명확한 기준으로 인식되지는 않고 있다.

도표 1. 트리플 넥서스

트리플 넥서스에 대한 비판

트리플 넥서스와 관련하여 여러 가지 우려 지점이 제기되기도 한다. 대부분은 이 개념에 대한 장단점에 대한 논의가 가장 많이 진행된 인도주의 지원 분야에서 지적하는 사항들이다. 비판에는 다음과 같은 내용이 있다.

트리플 넥서스의 접근과 구현방법에 대한 광범위한 합의의 부재

트리플 넥서스는 이론적으로는 3개 분야에 걸친 정책 체계를 통합하고 공유된 결과를 도출하기 위해 공동 계획을 추진하도록 되어있다. 하지만 인도주의 분야의 실무자들은 트리플 넥서스 실현에 있어 고위급 단위의 선언과 현실적 정책 체계 사이의 단절을 지적한다. 일부 조직과 기관에서는 트리플 넥서스를 수직적 방식의 조정을 위한 시도로 해석하고 있고, 일부는 인도주의 실무자들을 위한 발전과 평화의 개념 교육을 위한 시도로 보고 있고, 발전과 평화 분야의 실무자들도 마찬가지로 다른 두 분야에 대한 이해를 위한 교육으로 받아들인다. 각 영역 내에서 서로의 다른 운영방식에 대한 추측들이 생겨나지만, 이러한 차이를 해결하기 위해 주체들이 함께 모이는 경우는 거의 없다.

트리플 넥서스로 인한 ‘인도주의 활동의 정치화’에 대한 우려

인도주의 분야는 공정성, 중립성, 인간성, 운영의 독립성이라는 핵심 원칙에 따라 운영된다. 인도주의 단체들은 인도주의 지원이 평화와 안보 행위자들에 의해 정치화되고 도구화될 위험에 대해 우려의 목소리를 냈다. 트리플 넥서스는 지역 당사자의 눈에 중립성의 상실로 보일 수 있고 이는 인도주의적 지원이 필요한 지역에 대한 접근성이 저하로 이어질 수 있다. 마찬가지로, 개발 부문에서도 국가 기관의 강화를 추구하고 있으며, 이는 정치적 사업에서도 마찬가지이다. 이는 인도주의와 개발 사업의 목적 간의 불일치 가능성을 제기한다.

기존의 지원금 조달 체계와 트리플 넥서스 접근방식의 충돌

지원금은 인도주의, 개발, 평화 구축 활동과 개별적으로 연계되어 있기 때문에 트리플 넥서스 프로그램을 위한 지원금은 부재하다. 특히 인도주의 지원금은 인도주의적 목적으로만 사용되도록 하고 있기 때문에 종종 제약이 발생한다. 현재의 지원금 조달체계는 트리플 넥서스의 장기적인 다중 이해관계자 접근방식과 상충한다. 지원금 일정에 대한 불일치도 문제로 제기된다. 인도주의 지원금 계획은 연 단위로 매년 수립되는 반면, 개발 및 평화 부문 사업은 일반적으로 1년~5년 기간으로 계획된다. 따라서 현재 대부분의 지원금 체제는 트리플 넥서스와 호환되기 어렵다. 트리플 넥서스 접근에서 혁신이 필요한 분야 중 하나는 지원금 조달에 다년간 시간 프레임에 초점을 맞추는 것이다.

트리플 넥서스 운영상 문제점

소말리아에서 진행된 트리플 넥서스 초기 적용에 대한 심층 연구에 따르면, 트리플 넥서스 접근법은 아무리 취약한 상황을 미리 고려하여 적용한다고 해도, 대체로 각 분야들은 고립되어 운영되는 것으로 나타났다. 각 분야의 활동가들은 소말리아에서의 개선과 향상을 지속하기 위한 중요한 전제조건이 분야 간 격차를 해소하는 것이라는 데 동의했지만, 실제로는 트리플 넥서스의 분야를 가로지르는 혁신이 아닌 효과적인 지원을 이행하는 데 관심이 집중되어 있었다. 또한 이 연구는 단기적인 인도주의 대응과 장기적 개발 목표의 병합이 보다 성공적으로 더블 넥서스를 실현한다는 지점도 제시하였다.

유엔 차원에서 기관, 지원금, 프로그램의 운영은 서로 연결되어 있지만 주어진 의무사항들을 개별적으로 이행하도록 하고 있다. 비록 유엔의 전략과 개혁이 기관 간 협력을 촉진했지만, 이는 여전히 제한적으로 이루어지고 있다. 협력은 위에서 아래로 내려오는 하향식이며 소수의 파트너 단체들이 공동으로 프로그램을 운영하는 정도로 국한되는 경향이 있다. 그럼에도 불구하고, 최근 유엔 개발 시스템의 개혁은 넥서스 실현에 제기되는 구조적 문제를 해결하기 위한 노력에 기여한다. 여기에는 현장 코디네이터의 역할을 강화하여 유엔 시스템의 최고위급 개발 대표가 될 수 있도록 지원하는 것도 포함된다.

중동과 북아프리카에서는 인도주의와 개발에 대한 더블 임무를 이행 중인 CARE가 트리플 넥서스 구현에 상대적으로 성공하였다고 보고한 바 있다. CARE의 주장에 따르면 상향식 프로세스로서 개발과 평화의 병합이 이루어지고, 지역적 맥락에서 뿌리를 내리고, 지역적 파트너십과 함께 이루어지며, 네트워크를 활용하여 자원과 전문성을 결집할 때 비로소 트리플 넥서스가 실현될 수 있다.

트리플 넥서스 방식의 미래

트리플 넥서스는 인도주의, 개발, 평화 활동이 보다 효과적이고 일관성 있게 수요를 충족하고 위험을 최소화하고 회복탄력성을 증진할 수 있도록 계획, 구현 및 자금 조달되는 방식을 변화시키고자 하는 새로운 접근법이다. 이를 위해서는 과중한 부담의 원조체계에 대한 변화가 필요하며 경쟁과 고립된 과정 및 시각이 극복되어야 한다. 트리플 넥서스 접근법 실행에 앞서 인도주의 원칙에 미칠 영향에 대한 우려 지점들 역시 충분히 해소되어야 할 것이다. 현장의 수요, 갈등의 근본 원인, 위험성, 취약성에 대한 공동 분석은 세 분야 간의 일관성을 높이기 위한 중요한 단계가 될 것이며, 세 분야를 통합하기 위한 노력을 증대할 것이다. 아직은 트리플 넥서스 접근의 범위와 목적, 체계의 정의를 위한 추가 작업이 필요하다. 각 부문 전체에 걸친 각각의 역할에 대한 이해와 분업과 통합적 접근이 필요한 상황에 대한 이해도 증진되어야 할 것이다.

저자 정보

마리나 카파리니 박사

- 마리나 카파리니 박사는 SIPRI 거버넌스 및 사회 프로그램의 선임 연구원 겸 이사다.

앤더스 레이건

-앤더스 레이건은 SIPRI 거버넌스 및 사회 프로그램의 연구 인턴이었다.

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